A propósito de ALC/UE: Nuevos actores y tendencias en la cooperación

En: Páginas. Lima, Centro de Estudios y Publicaciones, vol. XXXIII, n° 210, jun. 2008, p. 26-33.

La próxima Cumbre ALC-UE es una buena ocasión para reflexionar sobre las relaciones de cooperación entre estas dos macrorregiones.  Por razones de claridad expositiva me referiré a las dos formas principales de cooperación: la bilateral (la que se da entre Estados o instituciones de dos países) y la multilateral (la que se da entre bloques de países, con la participación de organismos internacionales). En cada caso aludiré brevemente al contexto histórico. Comenzaré por la bilateral porque ella ocupó preferentemente el terreno cuando, por los años 50 y 60 del siglo XX , empezó la cooperación moderna; haré luego la presentación de la cooperación multilateral, que, sin sustituir a la anterior, incorpora a nuevos actores, ensancha los horizontes y diversifica los mecanismos de la cooperación.  En todo el texto, entenderé por “cooperación” exclusivamente la no reembolsable o técnica, lo que no significa que desconozca que hay otro tipo de cooperación, la financiera que sí es reembolsable.

La cooperación bilateral

La cooperación bilateral existe desde antiguo, pero aquí nos interesa aquella a la que llamaremos “moderna” (secularizada, solidaria, etc.) por oposición a la tradicional (sacralizada, caritativa, etc.). La cooperación bilateral moderna experimenta un crecimiento y diversificación significativos cuando el “Estado del bienestar” se convierte en paradigma de organización estatal y de la relación Estado/sociedad. Debajo de este paradigma está la idea fuerza de que el bienestar, debidamente compartido, es la mejor garantía para la paz social y la sostenibilidad del sistema. Llevada al ámbito internacional, esta misma idea impulsa la cooperación en el mismo sentido. Pero este paradigma pudo ponerse en práctica en países que habían ya acumulado o estaban generando importantes recursos, algunos de los cuales son orientados hacia la cooperación bilateral. Cuando el “Estado del bienestar” es adoptado por países con escasos recursos, el modelo promueve mayores demandas sociales dirigidas al Estado que las que los gobiernos están dispuestos a (o en capacidad de) satisfacer. Como, por otra parte, en estos últimos países, es baja la fiabilidad de los gobiernos para ejecutar digna y eficientemente los recursos de la cooperación, la ONG se convierte, por un lado, en instrumento preferido (por diversas razones) por los países donantes para canalizar su cooperación, y, por otro, en institución a la que los beneficiarios directos reciben con alborozo, pero a la que los gobiernos de los países beneficiarios miran generalmente con recelo porque la consideran un “huésped tolerado”.  

De las diversas características de la cooperación bilateral voy aquí a fijarme en algunas (la intermediación de las ONG, la unidireccionalidad, el balanceo en asistencialismo y desarrollismo, y la secularización o creciente participación de la sociedad civil) porque considero que son precisamente ellas las que, además de ser fundamentales o precisamente por serlo, están cambiando más profundamente como consecuencia del fortalecimiento de la cooperación multilateral. 

Los agentes de la cooperación bilateral, tanto del lado de los donantes como de los beneficiarios, son generalmente Organizaciones No Gubernamentales (conocidas como ONG), es decir instituciones que se crean para agenciar la cooperación en sus múltiples variables, llevando a cabo, en los países beneficiarios, emprendimientos que son, o se piensa que son, responsabilidad de los Estados. El nombre mismo está indicando que se trata de instituciones con objetivos convergentes, complementarios, supletorios, etc. con respecto a los del Estado, pero ellas mismas no son gubernamentales ni estatales.  Esta cercanía al Estado -aunque se trate de una cercanía que se expresa como lejanía- contribuye a que el beneficiario último, dadas las condiciones de abandono por parte del Estado en las que suele vivir, entienda a las ONG como brazo del Estado y que, por tanto, se acostumbre a relacionarse con el Estado, cuando puede hacerlo, como si se tratase de una gran ONG, es decir una institución de la que se recibe algo sin retribución alguna.           

La relación que se establece en el ámbito de la cooperación bilateral es, con excepciones, unidireccional (de país donante a país beneficiario por la vía de las ONG), y esta unidireccionalidad puede incluso dar origen a una cierta verticalidad. La ONG donante consigue (por concursos públicos, campañas, colectas, sistema alternativo de ventas, etc.) fondos públicos y sociales de cuyo uso tiene naturalmente que rendir cuenta tanto de la ejecución como de los resultados sociales. Está, por tanto, relativamente sujeta a las prioridades de sus propios donantes. Y estas prioridades tiene que conciliarlas con las de las ONG de los países beneficiarios, las cuales tienen que responder a prioridades de los beneficiarios últimos. Incluso en los casos ideales en los que se produce una real conciliación de prioridades de unos y otros, la cooperación sigue siendo unidireccional porque el donante original no espera nada del beneficiario último. Lo único que necesitan de los beneficiarios directos las ONG, tanto las donantes como las intermediarias locales, es el reconocimiento para facilitar su labor de intermediación. 

La proclividad al asistencialismo y al basismo puede ser considerada como otra característica de la cooperación bilateral, especialmente de la intermediada por las ONG. Se entiende por asistencialismo y basismo la preferencia por asuntos remediales o de mera subsistencia de los sectores excluidos tanto rurales como urbano-marginales. La intermediación se hace a través de instituciones ya secularizadas, las ONG, pero el sentimiento de solidaridad que está debajo de la proclividad a cooperar es todavía más cercano a la virtud cristiana de la caridad que a la virtud cívica de la fraternidad. Esto hace que la cooperación se oriente preferentemente a asistir al necesitado, a los miembros de la base de la pirámide social, proveyéndoles del bien o del servicio de que carecen, sin apoyarlos en el desarrollo de competencias que le permitan salir de la condición en la que se encuentran.

Probablemente sea esta la característica que más ha cambiado en la cooperación bilateral. Tanto el asistencialismo como el basismo han ido cediendo el paso a una cooperación que podríamos llamar desarrollista porque está orientada a proveer al beneficiario de herramientas (teóricas y prácticas, información, emprendedorismo, etc. ) que le faciliten desarrollarse por sí mismo, participar en asuntos públicos e incorporarse a entornos económicos amplios (desde locales hasta globales). Para hacerlo hay que dirigir la cooperación hacia temas (estudios, capacitación, procesamiento y difusión de información, capacidad de propuesta, etc.) antes menos atendidos, y, además, incorporar como beneficiarios a sectores del nivel formativo suficiente para apropiarse de esas herramientas.   

Desde una perspectiva histórico-filosófica, considero finalmente que la característica de mayor trascendencia de la cooperación bilateral moderna es su secularización, es decir la presencia cada vez más significativa de la sociedad civil y de la solidaridad entendida ya como fraternidad.  Hasta no hace mucho, las Iglesias y sus entornos más cercanos eran casi los únicos jugadores en el terreno de la cooperación. Tenían para ello algunas ventajas frente a otras instituciones: una secular experiencia de relaciones y de mediación entre diversos pueblos y sectores sociales, una red institucionalizada y muy extendida geográficamente, personas dispuestas a jugar en esa cancha, y la posibilidad de movilizar recursos y sentimientos por ser agentes privilegiados de la virtud de la caridad. 

Durante el predominio del modelo societal del “Estado del bienestar” la cooperación, favorecida desde los Estados, fue quedando en manos, como mediadores, de miembros organizados de la sociedad civil (ONG), lo que promovió la desacralización del “espíritu de cooperación” y la consiguiente secularización de sus formas de realización. Ante este fenómeno tanto las Iglesias como los Estados e incluso los partidos políticos tendieron a “oenegizar” algunas de sus acciones, constituyendo para ello ONG confesionales, estatales o políticas.

Lo que importa subrayar en este proceso de secularización no es propiamente el componente de desacralización, que ciertamente lo tiene, sino la consideración de la solidaridad ya no sólo como caridad cristiana sino como virtud cívica que, por cierto, se traduce en deberes de cooperación. Es decir, el “espíritu de cooperación” nos incumbe a todos por razones de convivencia digna entre los hombres y no sólo a aquellos cuyas creencias religiosas incluyen la caridad como virtud y como obligación. 

La cooperación multilateral

La cooperación multilateral se fortalece significativamente cuando se desarrollan los procesos de constitución de bloques multinacionales. La razón es obvia: estos procesos complejos incorporan la cooperación multilateral como un medio para la relación entre los miembros del bloque y del conjunto con otros bloques.  Es, por eso, necesario referirse, aunque sea someramente, a dos los bloques en juego en la cooperación multilateral: la Unión Europea y América Latina.

Es sabido que la macrorregión europea se ha ido construyendo a lo largo de varias décadas, y que está hoy constituida por países y pueblos trenzados entre sí a través de múltiples lazos que están en proceso de reforzamiento: desde los económicos y financieros hasta los políticos, culturales y sociales. Para la reflexión sobre la cooperación interesa subrayar dos aspectos del proceso de construcción de la Unión Europea: la consideración de la integración como un proceso inacabado e inacabable y la preservación de la diversidad dentro de la macrorregión.

El proceso de integración es inacabado porque va incluyendo a nuevos países, abarcando cada vez más dimensiones de la vida individual y social, y obligando a cada pueblo a repensar sus propias tradiciones y rediseñar sus futuros posibles para facilitar la convivencia. Pero ese proceso es, además, inacabable porque provoca un dinamismo que va transformando a cada pueblo y, por tanto, los convoca a todos a la innovación permanente de las formas y contenidos de la vinculación entre ellos. Esta vinculación será profunda y se traducirá en lealtades duraderas e identidades abiertas al diálogo en la medida en que  los pueblos vayan viendo como fuente de dinamismo y transformación tanto la relación con los otros pueblos como la nueva relación que establezcan con sus propias tradiciones. Despedirse de lo desvinculante de esas tradiciones, sin olvidarlas, es un reto que los europeos están ya enfrentando para facilitar el encuentro. Este encuentro será tanto más profundo cuanto lo que resulte no sea una mera construcción o convergencia de intereses sino una habitación, un “encasamiento” del espacio europeo en el que ningún pueblo de los que conforman la Unión se sienta ajeno.

La preservación de la diversidad tiene que ver con el carácter de ese encuentro. ¿Se trata de un “reencuentro” basado en antiguas homogeneidades compartidas, de una voluntad de convivencia después de siglos de desencuentros, o de la articulación de intereses para constituir mercados significativos y competir con garantías de éxito con otros bloques multinacionales? Los fenómenos históricos importantes son siempre multifacéticos. No es raro, por tanto, que se pueda responder afirmativamente a cada una de las partes de la pregunta anterior. Lo que aquí nos interesa es subrayar que la integración supone influencias mutuas, pero no necesariamente apunta a la homogeneización, pues no sólo no suprime, sino que potencia la diversidad cultural que caracteriza a los pueblos europeos.  En la gestión racional de esas diversidades, y no sólo en la articulación de los intereses, está uno de los retos mayores de la Unión Europea. Para responder a ese reto es necesario afirmar vinculaciones profundas y duraderas, expresadas en valores, normas e instituciones que faciliten la convivencia y provean a los “convivientes” de un mismo aire de familia, pero que, al mismo tiempo, promuevan la manifestación de las diversas maneras de ser europeo. 

Lo cierto es que, con las dificultades que conocemos, Europa está aprendiendo a vivir junta y que este aprendizaje pasa necesariamente por una cooperación horizontal y multilateral. Para ello le está siendo necesario curarse de los nacionalismos estrechos y coercitivamente homogeneizadores que suelen practicar los Estados-nación y se cuelan en la médula de los ciudadanos constituyendo identidades cerradas al diálogo.  

Las cosas en América Latina se presentan de otra manera. Las propuestas para construir macrorregiones son tan antiguas como las independencias, pero cada nuevo país, durante el siglo XIX, puso las miras en constituir el Estado-nación con señas de identidad claras y distintas (territoriales, poblacionales, culturales, etc.). Es más, cuando en las primeras décadas del siglo XX vuelven a soplar vientos de una integración de signo indoamericanista, se sigue pensando que la construcción de la nación (deberían haber dicho del “Estado-nación) era todavía un proceso inacabado.

Pese a estos intentos fallidos, en la segunda mitad del siglo XX se desarrollan procesos de integración multinacional tanto en Centroamérica como en el Mundo Andino y en el Sur, con las miras puestas preferentemente en el intercambio de mercancías. En los últimos años la mirada se amplía a otras esferas de la vida social e, incluso, aparece la propuesta de una integración de toda Sudamérica. 

Como hemos dicho arriba, la cooperación multilateral es un componente, no menor, del proceso de constitución de los bloques multinacionales y de las relaciones entre ellos. Esta condición de la cooperación hace que se introduzcan en ella nuevos temas y nuevos actores y modelos de intervención. Veamos algunos de estos aspectos.

Junto a las ONG –que, por cierto, siguen desempeñando roles importantes- se advierte en los últimos lustros la presencia en el campo de la cooperación de organismos internacionales.  Estos suelen tener un carácter intergubernamental y, por tanto, gozan de mayor confiabilidad por parte de los gobiernos. Es más, las líneas y los programas de cooperación de estos organismos suelen ser decididos en reuniones y espacios intergubernamentales en los que los representantes de los gobiernos tienen voz y voto. Para el caso de América Latina más España y Portugal es, a este respecto, significativa la reciente creación de la Secretaría General Iberoamericana, que viene a culminar los esfuerzos que, desde 1991, ha hecho los Estados por avanzar en la cooperación política, económica, social y cultural dentro de la macrorregión.

La cooperación agenciada por y a través de los organismos internacionales suele estar directa o indirectamente relacionada con las políticas públicas e, incluso, contribuir a su elaboración o a su mejoramiento, haciendo estudios preliminares, desarrollando experiencias piloto que deben ser luego generalizadas, acompañando los procesos de aplicación de esas políticas y contribuyendo a la evaluación de los resultados.  No se trata ya de una intervención de corta duración, que beneficia a un pequeño sector de la población, ubicado en un territorio determinado, sino de una cooperación que se suma a los esfuerzos de los Estados por resolver problemas generales de diversa índole: ambientales, educativos, sociales, productivos, mercantiles, etc.

Además de mediada por organismos internacionales y orientada a fortalecer políticas públicas, la cooperación de nuestro tiempo suele ser multidireccional porque se desarrolla en una época caracterizada por los procesos de globalización, la constitución de bloques multinacionales, la primacía manifiesta del mercado, la capacidad de decisión (en algunos casos, vinculante) de organismos multinacionales, etc. Esta multidireccionalidad se manifiesta en el hecho de que la cooperación misma es fruto de acuerdos entre grupos de países que van dejando de mirarse como donantes y beneficiarios, para comenzar a verse como co-operantes, es decir como países que trabajan juntos, por  lazos de solidaridad o por la convergencia de intereses, para conseguir determinados objetivos: desde la liberación de barreras al comercio libre hasta el cuidado del planeta, la erradicación del analfabetismo y del trabajo infantil, etc. Lo que quiero decir es que la cooperación hoy se aleja del unidireccional modelo donante/beneficiario para entenderse, al menos idealmente, como una relación en la que todos resultan o deben resultar beneficiados porque, al ser co-operantes, todos son en unos aspectos donantes y en otros beneficiarios. Esto contribuye a que se aleje, aunque no desaparezca, el peligro de la verticalidad que estaba implícito en la cooperación unidireccional. Por eso, cuando se hace en serio y con real voluntad de co-operar, la cooperación hoy se vuelve horizontal.

No es raro que, con estas características, la cooperación multidireccional sea más amplia. Sin dejar de lado los problemas que afectan a los sectores más necesitados (pobreza, exclusión, marginalidad, analfabetismo, condiciones no saludables de vida, etc.), la cooperación multilateral incorpora asuntos que tienen que ver con todos, como la competitividad social, el desarrollo científico-tecnológico, el medio ambiente, la transferencia tecnológica, etc. Algunos de estos temas eran ya antes y siguen siendo objeto de la cooperación intermediada por las ONG, pero la intervención de las ONG estaba dirigida a cambiar las condiciones de vida de sectores marginados, mientras que la nueva cooperación, la que es programada en los encuentros de países y de bloques de países y gestionada por organismos internacionales, se propone elaborar propuestas o apoyar el desarrollo de políticas de Estado sobre estos temas. 

La cooperación, que en la forma bilateral es preferentemente civil, cuando es multilateral se caracteriza por ser principalmente interestatal o intergubernamental.  Son ahora los gobiernos los que se ponen de acuerdo, en espacios multinacionales e interregionales de concertación, para decidir temas, agentes y modalidades de cooperación.  La reunión de las autoridades de los países de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe es un ejemplo a este respecto. El hecho de que paralelamente, como viene ocurriendo en las conferencias internacionales, se organicen reuniones alternativas –que por cierto subrayan la presencia en ellas de representantes gubernamentales de alto nivel- es una muestra de que el partido en esas reuniones se juega también en la cancha rayada por los gobiernos.

Anotación final

Hemos dado cuenta de que existen dos formas (en el sentido weberiano de “tipos ideales”) de cooperación y que cada una de ellas está relacionada con procesos históricos de diversa índole. Pero, como es sabido, los procesos históricos son complejos y, por tanto, sus componentes no se presentan en estado puro. Por eso no es raro que las dos formas de cooperación convivan y hasta se mezclen entre sí. Creo, sin embargo, que la forma que aquí hemos llamado multilateral de cooperación está adquiriendo mayor importancia por ser más funcional al proceso de constitución de bloques multinacionales y de relación entre ellos. Es previsible que la cooperación bilateral vaya perdiendo peso específico a medida que vaya proliferando la constitución de macrorregiones, de espacios multinacionales para acordar relaciones intra e inter bloques, y de organismos internacionales para ejecutarlas. La Cumbre de ALC-UE es un paso más en ese sentido. ¿Repercutirá esta tendencia en la marginación del asunto de la "exclusión"que ha sido tan querido para la cooperación bilateral mediante las ONG?